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A falta de interessados no leilão de concessão da BR 262

17/09/2013

Site: Valor Econômico
Data: Terça-feira, 17 de setembro de 2013

Esgotado um ciclo de crescimento baseado em expansões de crédito e consumo, há algum consenso de que passa da hora de se "cuidar" do lado oferta da economia. Daí, portanto, o desapontamento do governo com a ausência de qualquer interessado na exploração da rodovia BR 262. Ao desapontamento, seguiu um processo de busca e entendimento das razões que levaram a retumbante fracasso. Terapeuticamente, apontamos possíveis razões para o insucesso do leilão e tentamos contribuir com esse saudável processo de introspecção do governo.

À "Folha de São Paulo", o senador Clésio Andrade, presidente da Confederação Nacional de Transporte, disse não se surpreender com a falta de interesse, devido ao tráfego baixo, concentrado em finais de semana e com baixa circulação de caminhões. A sugestão, portanto, é que essas características implicam substancial risco de demanda para os potenciais concessionários: com um período fixo de exploração e um pedágio dado, as características descritas implicariam receitas desencorajadoras (e arriscadas). Sendo um problema de primeiríssima ordem de importância para a exploração de rodovias em qualquer lugar do mundo, não é surpreendente que tenha havido desenvolvimentos teóricos e práticos para se lidar com o problema. Talvez o mais conhecido seja o "Leilão de Menor Valor Presente de Receita", desenvolvido por Eduardo Engel, da Universidade de Yale e co-autores. A ideia é que, em vez de fazerem lances por pedágio, os participantes façam lances por (valor presente de) receitas que estão dispostos a receber. O participante que fizer o menor lance ganha o leilão e o período de exploração da rodovia é variável: se estende até o momento em que o concessionário tenha obtido a receita-alvo. A beleza do mecanismo está no fato que o concessionário deixa de se deparar com o risco de demanda, ao qual o senador Andrade parece ter feito menção. Mais: embora haja outras possíveis formas de fazê-lo, é arguível que o ajuste temporal na concessão seja a melhor forma de reduzir o risco de demanda do concessionário (a possibilidade de ajuste contingente do pedágio, por exemplo, pode não resolver o problema, se a demanda se reduzir em resposta ao ajuste - pense em motoristas buscando rotas alternativas para minimizar gastos com pedágio). O leilão em questão foi usado, por exemplo, no Chile, com grande sucesso.

Em adição ao risco de demanda, houve menções à incerteza quanto ao cumprimento, por parte das agências governamentais responsáveis, de seus compromissos em parte dos investimentos exigidos. Em outras palavras, a própria atuação (no caso, atuação futura) do governo parece ter criado um risco não diversificável para os concessionários. Essa forma de risco institucional diz respeito a renegociações, explícitas ou implícitas, entre as agências governamentais e os concessionários. Obviamente, por ser uma forma de risco relevante em frentes nas quais o governo interage diretamente com os agentes privados, é algo de bastante relevância para as várias concessões porvindouras.

Em vez de lances por pedágio, participantes podem fazer lances por receitas que estejam dispostos a receber Um incauto pode se perguntar: por que o governo deveria se preocupar com o risco com o qual os concessionários se deparam? A resposta é simples: porque eles cobrarão por isso: seja por meio de uma maior taxa de retorno - nossas estimativas são de que o prêmio de risco institucional no Brasil tende a ser bastante alto para vários setores de infraestrutura, seja pela recusa em participar do leilão, quando as condições do mesmo (e.g., pedágio máximo aceitável no leilão) forem incompatíveis com a taxa de retorno demandada.

Alternativamente, se confrontados com menores riscos, os agentes estarão mais dispostos a participar dos leilões (e, entre os especialistas, é consensual que induzir maior participação é a questão mais importante em um leilão) e tenderão a fazer lances mais agressivos caso participem. Cabe lembrar que, em alguns casos, mesmo havendo um custo disso, há benefícios em expor agentes a alguma forma de risco. Pense, por exemplo, no caso de fazer com que parte dos pagamentos de um executivo seja variável: ao vincular pagamentos ao resultado das empresas que comandam, remuneração variável induz maior esforço por parte dos executivos. No caso dos riscos de demanda e institucional aos quais os potenciais concessionários estão expostos, eles não cumprem o papel de incentivá-los a ter melhor desempenho; ao contrário. Portanto, esses riscos só se manifestam como custos que, como dito, serão cobrados por meio de maior taxa de retorno ou de recusa em participar.

Além dos riscos, há outros aspectos dos planos de concessão que talvez também mereçam introspecção (e maior discussão em outras oportunidades). Dois exemplos. 1- o desenho do leilão que, apesar de ter o mérito de tentar leiloar alguns trechos simultaneamente (o que é desejável), o faz por meio de um desenho aparentemente simples - leilão de primeiro preço de envelope fechado -, mas que faz com que seja bastante complexa a tarefa de se escolher os lances a serem feitos no leilão (o que aumenta o custo de participação no leilão). 2- A forma pela qual a atuação do BNDES e de outros bancos se dará no financiamento, que parece induzir (por meio do que economistas chamam de dupla marginalização) alguma ineficiência, que se manifestará em um custo maior de financiamento para os concessionários ou em (maior) subsídio por parte do BNDES.

É possível - de fato, esta é a nossa previsão - que o governo anuncie o resultado do leilão como sendo um enorme sucesso, a despeito do fracasso para o caso da BR 262. Um terapeuta talvez dissesse que o auto-engano é o maior obstáculo para o entendimento de nossos próprios erros.
Vinícius Carrasco e João Manoel Pinho de Mello são PhDs em economia por Stanford e professores do departamento de economia da PUC-Rio.


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